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Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs

Le projet de loi qui vient, aujourd’hui, devant vous, en 2ème lecture, est un pilier essentiel du grand chantier du handicap voulu par le Président de la République.

Ce projet, vous l’avez inspiré et vous l’avez nourri, grâce au Rapport du sénateur Paul Blanc, à la proposition de loi de MM. ABOUT et BLANC, aux nombreux amendements que votre commission des affaires sociales y a apporté et que votre Haute Assemblée a votés en première lecture.

J’ai le devoir, Monsieur le Président, de remercier M. le Président About, M. le Rapporteur Paul Blanc, d’exprimer ma gratitude à la Haute assemblée pour la qualité du travail accompli en faveur de nos concitoyens handicapés.

Pour ma part, j’ai abordé ce texte avec la conviction que la question du handicap rejoint aujourd’hui la question plus générale de la capacité de notre société à reconnaître sans discrimination l’ensemble de ses membres, à fixer des règles communes dans le respect des différences, à fonder la cohésion sociale sur la diversité.

Les progrès de la conscience collective, les aspirations propres des personnes handicapées, les uns et les autres soutenus et amplifiés par les perspectives nouvelles de vie qu’autorisent les progrès des sciences et des techniques nous conduisent aujourd’hui à un réexamen des équilibres instaurés dans la loi de 1975 et nous indiquent les voies de nouveaux équilibres pour fonder aussi durablement que possible le nouveau droit du vivre ensemble.

Je dis aussi durablement que possible avec la conviction que nos législations doivent désormais être suffisamment souples pour être évolutives. Au demeurant, la loi fondatrice du 30 juin 1975 a elle-même été substantiellement modifiée sur plusieurs points par des lois importantes au nombre desquelles la loi du 10 juillet 1987 sur l’intégration professionnelle, la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades.

N’ayons donc pas l’objectif de fonder un nouvel équilibre pour trente ou cinquante ans. Mais ayons l’ambition d’apporter immédiatement un progrès notable à la condition des personnes handicapées et de fonder un nouvel équilibre dans notre protection sociale qui sera réajusté en fonction des réalités concrètes.

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Les amendements que j’ai souhaité apporter à votre texte, lors de la 1ère lecture à l’assemblée nationale, sont une expression de cette conviction. Au demeurant, ils ont largement été inspirés par vos débats et vos propositions.

J’ai modifié la définition du handicap pour prendre en compte explicitement et de manière pratique l’environnement. Vous aviez vous même souhaité une telle évolution.

J’ai créé un Titre I sur l’accès aux soins qui reprend, dans une présentation systématique et je crois plus complète, les amendements que vous aviez apportés sur cette question importante. C’est une triste vérité que la santé des personnes handicapées est parfois devenue un aspect secondaire sinon délaissé de nos préoccupations. Je citerai un seul exemple : la fréquence du suivi gynécologique des femmes handicapées en établissement est nettement inférieure à la moyenne nationale. C’est d’autant moins admissible que ce déficit les expose, au-delà du handicap, à des cancers que l’on saurait pourtant dépister.

J’ai aussi souhaité une base ressources plus favorable aux personnes handicapées pour le calcul de leur prestation de compensation.
J’ai inscrit ma démarche dans la perspective de la suppression des barrières d’âge. Car je ne conçois pas que les besoins de compensation des handicaps puissent être évalués de manière différente selon l’âge, que les prestations puissent être différentes pour un même handicap selon l’âge de la personne.

Enfin, j’ai considéré que le droit nouveau à compensation créé par la loi se traduira, compte tenu des moyens considérables qui lui sont affectés, par un accroissement massif des aides humaines et par conséquent par la création de plusieurs milliers d’emplois dans le secteur de la dépendance. C’est pourquoi j’ai introduit dans la loi le principe d’un plan métiers qui va bien au-delà des dispositions initialement envisagées - et par ailleurs contestées - dans l’ancien titre V.

D’autres amendements ont été introduits par les députés, le plus souvent acceptés par le gouvernement, au nombre desquels je citerai le sous titrage obligatoire dans les cinq ans et la formation des personnels au handicap (architectes, professionnels du bâtiment, médecins et professionnels de santé)

Ces inflexions me sont apparues nécessaires pour retrouver le souffle originel de la loi et rapprocher encore davantage le texte de la loi de son exposé des motifs unanimement jugé généreux.

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Au moment où ce projet de loi revient devant votre Haute Assemblée, je forme le souhait que notre débat apporte à nos concitoyens toute la clarté qu’ils sont en droit d’attendre sur les dispositions de ce projet,
- celles que j’ai souhaité conserver malgré les controverses,
- celles que j’apporterai par amendement,
- celles relatives aux futures institutions de la nouvelle politique du handicap.

Au nombre des critiques que je ne peux partager, il y a celle qui porte sur la définition du handicap et le refus de substituer l’expression « personnes en situation de handicap » à l’expression « personnes handicapées ».

Cette critique est allée loin. Elle est allée trop loin.

La position du gouvernement est claire . Le handicap résulte toujours d’une interaction entre les incapacités d’une personne affectée de déficiences et l’environnement dans lequel cette personne évolue. Et dans ce sens, le handicap constitue en lui-même une situation. Point n’est besoin d’être redondant en parlant de situation de handicap. Mais il faut aller au-delà.

Sur le premier point, je dirai que réduire le handicap aux seules incapacités nous ramènerait à une vision dépassée et erronée du handicap. J’ajoute que cette loi serait dévoyée si elle devait dissocier les incapacités de la déficience qui les engendre. Il reste que ces incapacités sont un élément constitutif du handicap et qu’il s’agit de les compenser aussi intégralement que possible. Tel est d’ailleurs le sens du droit à compensation créé par ce projet de loi.

Sur le deuxième point, il doit être aussi clair qu’un environnement aménagé, accessible, est un facteur puissant de réduction du handicap pour des personnes ayant des incapacités déterminées et constitue par conséquent un facteur d’intégration. Ce projet de loi va si loin dans le champ de l’accessibilité qu’il devient incongru de prétendre qu’il ne prend pas en compte l’environnement dans la définition du handicap. J’ajoute qu’il serait illusoire de prétendre que l’environnement crée le handicap et, par conséquent, que la politique du handicap pourrait s’épuiser dans l’aménagement de l’environnement. J’observe, enfin, que la négligence des problèmes de santé de la personne handicapée que j’évoquais il y a un instant trouve une large part de son explication dans la dérive de la notion de handicap, dans le déplacement du regard de la personne handicapée vers la situation de handicap.

La définition proposée dans le projet de loi n’est pas une définition abstraite, qui établirait un lien vague autant qu’incertain entre incapacité et environnement. Elle est une définition opérationnelle, pratique, qui garantit à la personne handicapée que l’appréciation de ses incapacités et la détermination de ses besoins de compensation se feront en tenant compte de l’environnement dans lequel elle évolue ou aspire à évaluer. C’est une définition faite pour les personnes handicapées et non pour ceux qui philosophent sur le handicap. C’est aussi une définition faite pour nos concitoyens, que nous devons amener à comprendre ce qu’est le handicap.

J’en viens maintenant aux remarques et aux suggestions que j’ai entendues et dont j’ai reconnu le bien fondé.

Notamment celles qui se sont exprimées sur l’insuffisance des ressources des personnes handicapées, lorsque leur handicap les a privées d’un emploi ou ne leur permet pas d’accéder à un emploi.

La question posée est celle du niveau de l’AAH, je veux dire de son montant absolu ; c’est aussi la question des ressources disponibles pour la personne en établissement – le « reste à vivre », dans le langage de l’administration.

Sur cette question aussi, je veux être très claire.

Je considère que la prestation de compensation améliore ipso facto les ressources des personnes handicapées. Celles-ci pourront désormais consacrer l’intégralité de leur AAH à couvrir les frais de la vie courante. Ce n’était pas le cas jusqu’ici. L’AAH devait financer à la fois la vie courante et certains surcoûts du handicap. Elle était ainsi doublement insuffisante.

Aujourd’hui, on peut encore juger que son montant est insuffisant. Mais le fait est que ce minimum social est largement supérieur au minimum social de droit commun.

Mais il faut aller plus loin. Je considère qu’un relèvement indifférencié de l’AAH serait un contre sens car il conduirait à identifier le handicap à l’exclusion. L’AAH est un minimum social et doit le rester.

Par contre, nous avons le devoir de compenser l’absence de ressources d’activité en raison d’un handicap. Cela est d’abord vrai pour la personne handicapée qui se trouve dans l’incapacité plus ou moins durable de travailler, qu’elle vive à domicile ou en établissement. Cela est vrai aussi pour la personne handicapée qui peut travailler mais ne trouve pas d’emploi en raison de son handicap.

J’ai déjà pris l’engagement d’organiser cette compensation là. Je le renouvelle devant vous avec d’autant plus d’assurance que je disposerai incessamment des conclusions du groupe de travail que j’ai installé sur ce sujet. Je suis au regret de devoir dire devant vous que je ne dispose pas encore des amendements nécessaires pour améliorer les ressources de l’ensemble des personnes handicapées. Mais j’ai à coeur de vous dire quelle sera la réforme des ressources que je porterai en 2ème lecture devant l’assemblée nationale.

Tous les allocataires de l’AAH seront traités selon leurs besoins. A ceux qui travaillent, le projet offre d’ores et déjà un meilleur cumul de leur AAH avec un revenu d’activité en milieu ordinaire et une meilleure GRTH en milieu protégé. A ceux qui peuvent travailler mais se trouvent au chômage, j’ai l’espoir d’offrir une solution d’emploi grâce aux pactes territoriaux pour l’emploi à l’élaboration desquels travaillent aujourd’hui mes services. A ceux qui sont dans l’incapacité de travailler, le projet de loi proposera un complément spécifique et substantiel, y compris lorsqu’ils perçoivent une pension d’invalidité inférieure à l’AAH. A ceux qui sont sans ressources d’activité, quelle qu’en soit la cause, un complément autonomie cumulable avec le complément d’incapacité de travail sera créé par la loi pour leur permettre de faire face à leur frais de logement. Enfin, je m’engage envers tous ceux qui sont accueillis en établissement – qu’il soit hospitalier, médico-social, ou pénitentiaire – à prendre les dispositions réglementaires nécessaires pour que leurs ressources disponibles soient améliorées.

Le droit à la compensation personnalisée du handicap ne s’épuise pas dans des aides humaines ou techniques. Il s’étend aussi dans l’ordre des ressources et constitue une réponse plus efficace, plus juste et plus digne que le simple relèvement systématique d’un minimum social, que la simple transformation de l’AAH en salaire de l’exclusion, quel que soit le niveau auquel on le porte.

J’en viens maintenant à ce qui est l’enjeu majeur de cette deuxième lecture, les institutions.

Le Premier Ministre avait souhaité confier sur ce sujet une mission de réflexion et de propositions à Messieurs Briet et Jamet. La concertation engagée avec l’ensemble des partenaires dès la remise de leur rapport, cet été, a conduit à en infléchir certaines conclusions.

Les amendements que le Gouvernement vous présente aujourd’hui se rapportent aux trois niveaux de l’action publique qui ont été définis après concertation.

1/ Le département deviendra l’interlocuteur privilégié des personnes âgées et handicapées.

C’est à lui qu’il reviendra d’organiser l’accueil, l’information et le conseil des personnes ainsi que l’évaluation de leurs besoins et, pour cela, de mettre en place la Maison départementale des personnes handicapées. Comme l’avait initialement proposé le Sénat, comme l’a souhaité le CNCPH, le Gouvernement propose que la Maison ait le statut de GIP, afin de mutualiser le maximum de moyens au service de la Maison.

C’est aussi le département qui sera l’échelon de gestion et de financement des prestations liées à la dépendance : allocation personnalisée d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes et prestation de compensation pour les personnes handicapées.

A cet effet, le président du conseil général préside la commission des droits et de l’autonomie, qui fusionne les actuelles CDES et COTOREP, et le département reçoit de la CNSA, chaque année, les dotations financières nécessaires pour compléter le financement de ces prestations. Elles lui sont dévolues en fonction de critères définis dans la loi, dans le cadre d’un dialogue de gestion.

Ainsi, la nouvelle prestation de compensation sera intégralement gérée dans la proximité, par le Président du Conseil général. Les personnes handicapées auront un interlocuteur unique. Elles s’adresseront à la Maison départementale des personnes handicapées, guichet unique de proximité de la CNSA comme les familles s’adressent aux CAF ou les malades aux Cpam.

Selon les souhaits des associations, des référentiels nationaux seront établis pour permettre à la fois une évaluation des incapacités et des capacités conforme aux orientations de l’OMS et une évaluation des besoins de compensation. Le projet de vie de la personne sera à la base du plan de compensation. La prestation de compensation aura ainsi son unité.

Globalement, 550 millions d’euros sur les 850 millions issus de la suppression d’un jour férié seront affectés aux départements pour faire plus et pour faire mieux .

Sur ces 550 millions, 200 millions seront affectés à une meilleure prise en charge des aides techniques, de l’aménagement du logement et de différentes aides.

350 millions seront affectés à l’élément « aides humaines » de la prestation de compensation. C’est un montant considérable qui s’ajoute aux quelque 500 millions d’ACTP et aux 50 millions de subvention aux services d’auxiliaires de vie.

Sur ces 350 millions, la moitié est destinée aux personnes très lourdement handicapées pour leur garantir la présence permanente d’une tierce personne. L’autre moitié doit permettre aux départements d’améliorer leur réponse aux demandes de tierce personne.

Enfin, s’agissant de l’offre de places médico-sociales, qui ressortit à la compensation collective, le Gouvernement a choisi de maintenir le partage actuel entre le président du conseil général et le préfet en matière d’autorisation et de tarification d’établissement et services.

Par conséquent, le président du conseil général exercera la fonction de chef de file pour l’élaboration du schéma départemental, conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, alors qu’il reviendra au préfet d’insérer dans les schémas départementaux les orientations qu’il aura retenues au niveau départemental pour les établissements financés par l’assurance maladie, et qui sont une déclinaison des priorités nationales définies par la CNSA.

2/ Au niveau national, la CNSA sera, en effet, le garant de la prise en charge de la politique en faveur de l’autonomie des personnes âgées et handicapées.

Elle aura pour mission d’animer, dans le cadre de conventions passées avec l’Etat, la politique de compensation des handicaps et de la perte d’autonomie ainsi que de garantir l’indispensable égalité de traitement sur tout le territoire. C’est à la CNSA qu’il revient notamment d’évaluer les aides techniques, de valider les référentiels nationaux d’évaluation des déficiences et des incapacités, de diffuser les bonnes pratiques d’évaluation des besoins individuels de compensation. A cet égard, un conseil scientifique apporte son concours à la définition des orientations et à la conduite des actions de la CNSA.

La CNSA aura aussi pour mission de réunir et de répartir les moyens financiers de la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, à domicile ou en établissement.

A cet effet, la CNSA se verra dotée de l’ensemble des financements liés à la perte d’autonomie qui sont aujourd’hui dispersés (PLFSS, PLF, CNSA). Ainsi, la CNSA aura à gérer un budget d’environ 17 milliards d’euros constitué non seulement des recettes liées à la nouvelle contribution de solidarité de 0,30% et 0,1 point de CSG affecté à l’APA, mais aussi des crédits de l’ONDAM médico-social et unités de soins de longue durée (USLD) votés à l’occasion du PLFSS.

J’ajoute qu’elle ordonnancera également l’ensemble des crédits concernant les établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées, en veillant à leur répartition équitable sur l’ensemble du territoire.

Je ne voudrais pas terminer sur ce point sans souligner avec force que le Gouvernement a le souci de préserver l’universalité de l’assurance maladie, en confiant au PLFSS la détermination du montant de l’ONDAM médico-social : le Parlement vote les crédits correspondants, dont la gestion est ensuite confiée à la CNSA.

Quant à la gouvernance de la CNSA, elle n’obéira pas aux schémas traditionnels. La CNSA aura un directeur, un conseil composé des représentants des départements, des associations, des partenaires sociaux et de l’Etat, auxquels s’ajouteront des personnalités qualifiées.

3/ Enfin, le Gouvernement propose de renforcer le niveau régional et d’en faire un échelon de programmation financière afin de garantir une plus grande cohérence de la politique d’offre pour les établissements financés par la CNSA.

A cet égard, il est proposé de confier aux préfets de région (DRASS) la gestion des enveloppes médico-sociales (places en établissements et services) et, par conséquent, de mettre en place une programmation financière interdépartementale concernant les établissements et services médico-sociaux sous tarification Etat, en coordination avec chaque préfet de département (DDASS) et chaque conseil général.

Cette programmation financière ne concerne que les établissements et services soumis à la tarification par l’Etat. Elle fixe et hiérarchise de façon pluriannuelle les priorités interdépartementales en fonction des priorités retenues par les conseils généraux et dans le souci d’une harmonisation avec l’offre sanitaire et d’une répartition équilibrée des réponses aux besoins dans les départements de la région .

Elle permet à la caisse nationale de déterminer les enveloppes régionales et départementales destinées aux établissements et services à tarification préfectorale et préserve l’autonomie des conseils généraux.

Elle offre aussi l’opportunité de mettre en cohérence la programmation de la collectivité départementale et les orientations que le préfet (DDASS) aura demandé au président du conseil général d’inscrire dans son schéma en ce qui concerne les établissements et services sous tarification Etat.

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Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les sénateurs,

Ce projet de loi comporte son lot d’avancées et sans doute d’imperfections. Nous allons en débattre. Mais ne nous y trompons pas : ce projet de loi porte en lui un début de réponse à la nouvelle question sociale en même temps qu’il en favorise l’ émergence et en précise les termes .

Une brève incursion dans notre histoire sociale montre qu’à la fin du XIXème siècle, face à la formation et au développement de la classe ouvrière, l’Etat a eu pour premier réflexe de substituer la charité publique à la charité privée qui s’exerçait en faveur des pauvres. Avec le recul du temps, les lois d’assistance votées sous la IIIème République nous apparaissent comme une réponse inadaptée à son objet. Il faudra attendre 1930 pour que soit votée la loi sur les assurances obligatoires et 1945 pour que la technique de l’assurance s’impose définitivement en réponse à la nouvelle question sociale, celle du monde du travail, celle du salariat.

Cinquante ans plus tard, nous voilà confrontés à de nouveaux risques, extérieurs au monde du travail, notamment au risque universel de la dépendance qui s’amplifie paradoxalement avec les progrès des sciences et des techniques.

Nous voilà confrontés à une demande sociale nouvelle, qui exige des prestations adaptées au cas particulier de chaque personne, loin des prestations uniformes traditionnelles de la sécurité sociale .

Ne cédons pas à la tentation d’apporter une réponse ancienne à un problème nouveau, de répondre par des prestations forfaitaires et uniformes à la demande de différence. Osons rechercher des formes nouvelles de solidarité, moins mécaniques, plus personnalisées, plus ancrées dans la proximité, en même temps que des formes nouvelles de participation des intéressés à la gestion de leur risque.

C’est dans cette voie que s’engage le projet de loi.